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Marco legal de la custodia del territorio

Desde sus comienzos, la custodia del territorio se ha desarrollado en España con escasas referencias legales a su propia naturaleza y sus metodologías de trabajo. No obstante, es posible hacer un recorrido a través de la normativa para contextualizar jurídicamente esta estrategia de conservación de la biodiversidad y el patrimonio natural.

La Constitución Española de 1978 en su artículo 45 dedicado al medio ambiente, establece el derecho de las personas “a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo” y además establece que “los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con la finalidad de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva”. Así, se puede entender que este artículo proclama con toda claridad el deber colectivo de todas las personas de cuidar la tierra.

La evolución de la naturaleza y el contenido del derecho de la propiedad ha dado lugar a un rico e inagotable debate jurídico. Si bien en el derecho romano se entendía que el derecho de la propiedad era ilimitado, a lo largo de la historia este se ha visto afectado por algunos límites que responden a los derechos de los terceros y de la sociedad frente a los de la propiedad: servidumbres forzosas (aguas, paso, acueducto, etc.), planeamiento urbanístico, figuras jurídicas de protección como los espacios naturales protegidos, dominio público, etc. En la actualidad sigue sin existir un acuerdo unánime ni jurídico ni social acerca de cual es el contenido esencial del derecho de propiedad. Por un lado cabe preguntarse hasta qué punto el propietario tiene potestad absoluta sobre los bienes y derechos que posee (potestad excepcionalmente limitada por causas de interés público). O por el contrario, si el derecho de propiedad consiste en un conjunto de obligaciones que han de depender necesariamente de la naturaleza de la cosa objeto de esta propiedad y de su utilidad social.

Así, la Constitución Española, en su artículo 33 expresa claramente que el contenido del derecho de propiedad se integra por un conjunto de facultades y obligaciones que dependen necesariamente de la cosa objeto de esta propiedad y de su utilidad social: “1 Se reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia. 2. La función social de estos derechos delimitará su contenido, de acuerdo con las Leyes. 3. Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las Leyes”.

Por el contrario, el Código Civil español parece que parte del enfoque de que el derecho de propiedad es un poder absoluto que puede ser limitado por la ley: (Art. 348) “La propiedad es el derecho a gozar y disponer de una cosa sin más limitaciones que las establecidas en las leyes (…)”. Se puede interpretar entonces que, en relación a lo que propone la Constitución Española, estos límites legales deben ser en beneficio de la utilidad social de la cosa objeto del derecho de propiedad.

El derecho civil es aquella parte del derecho que regula las relaciones entre personas, en general, y en particular la personalidad jurídica, las relaciones familiares, la sucesión en caso de muerte, las obligaciones y contratos y los derechos reales. Para la custodia del territorio es de interés la regulación de las obligaciones y contratos y de los derechos reales y en parte también el derecho de sucesiones. En general, el derecho civil español se encuentra recogido en su Código Civil, a excepción de algunas leyes civiles especiales que regulan aspectos diversos no recogidos en este cuerpo legal.

La normativa sectorial, son todas aquellas disposiciones que los gobiernos estatal y autonómicos elaboran para la regulación de los diversos aspectos de la vida en relación a la colectividad: actividad económica, urbanismo, ocio, recursos naturales, patrimonio, residuos, etc. Esta normativa sectorial afecta a la custodia del territorio desde muchos ámbitos como son los espacios naturales protegidas, la agricultura y los montes, la caza y la pesca, la ordenación del territorio, las aguas, los incentivos y ayudas, la fiscalidad, etc.

Entre toda la normativa sectorial cabe destacar la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad (BOE núm. 299, 14/12/07) aprobada por las Cortes Españolas. En ella se incluyen previsiones sobre la custodia del territorio por primera vez en un texto normativo de carácter estatal.

Dicha ley, a parte de contener las definiciones de “custodia del territorio” y de “entidades de custodia del territorio”, dedica un artículo específico a la “promoción de la custodia del territorio” por medio del cual encomienda a las Administraciones Públicas el fomento de la custodia mediante acuerdos entre entidades de custodia y propietarios de fincas, previendo también la posibilidad de que la Administración del Estado, cuando sea propietaria de terrenos, pueda ceder su gestión a entidades de custodia, plasmando dicha cesión en los oportunos acuerdos. A su vez, para aquellos terrenos con acuerdos de custodia, la ley prevé incentivos a las externalidades positivas encomendando a las Comunidades Autónomas la regulación de los mecanismos y las condiciones necesarias. La ley insta también Administraciones Públicas a promover la utilización de medidas fiscales tanto de incentivación como de desincentivación, según corresponda, de las iniciativas privadas de conservación de la biodiversidad y el uso sostenible del patrimonio natural. Asimismo esta norma crea el Fondo para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad como un instrumento para la cofinanciación, con el objetivo de financiar entre otros, acciones específicas relacionadas con la custodia del territorio.

Por último, como órgano de participación pública en el ámbito de la conservación y el uso sostenible del patrimonio natural y la biodiversidad, la ley establece el Consejo Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad. Este órgano de participación pública informará entre otros, las normas y planes de ámbito estatal relativas al patrimonio natural y la biodiversidad. Su composición y funciones se han establecido recientemente en el Real Decreto 948/2009, de 5 de junio, y en este queda garantizada la participación de organizaciones profesionales, científicas, empresariales, sindicales y ecologistas más representativas. Es de esta forma como las entidades de custodia se incluyen como integrantes de este Consejo Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad.

Al igual que ha ocurrido en otros lugares del mundo se espera que la inclusión de consideraciones sobre la custodia del territorio en textos legales contribuya al desarrollo de la conservación privada en España. Antes de esta ley sólo algunas comunidades autónomas han regulado figuras de reservas naturales de carácter privado, pero sin contemplar la figura del acuerdo entre entidades de custodia y propietario de manera propia.

En aplicación de la Ley 42/2007 se publica en 2011 el Real Decreto 1274/2011 por el que se aprueba el Plan Estratégico del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad. En él, se otorga un importante lugar a la custodia del territorio en el ámbito de la conservación de la naturaleza.

Por un lado, dentro del extenso diagnóstico del patrimonio natural del estado español, se hace un análisis completo y detallado de la situación de la custodia del territorio desde el punto de vista de la regulación y la fiscalidad. Se hace referencia a la necesidad de “fomentar y reconocer el papel que juegan los agentes sociales y privados en la gestión directa de la biodiversidad”, así como la gestión concertada entre entidades de custodia y las instituciones públicas implicadas en la conservación de la naturaleza.

Como ya se mencionaba en la Ley 42/2007, el Plan, también hace especial énfasis sobre la posibilidad de establecer incentivos fiscales a los propietarios que establezcan acuerdos con entidades de custodia. Se parte de la base de que los acuerdos de custodia, al ser voluntarios, son más eficientes desde un punto de vista financiero, puesto que hay mayor predisposición al cumplimiento. De todos modos el Plan insiste en la importancia del seguimiento anual de los proyectos y el establecimiento de criterios de buenas prácticas de gestión, para garantizar la calidad de las políticas de conservación.

Finalmente se añaden al diagnóstico otras tareas pendientes en el ámbito de la custodia del territorio, como son la responsabilidad social empresarial y el esfuerzo en establecer regulación que complemente a la disposición de las entidades con fines conservacionistas, facilitando su actividad.

Además, dentro del Plan, se establecen distintas metas y objetivos a alcanzar a través de diversas acciones, muchas de las cuales hacen referencia explícita a la custodia del territorio como herramienta de trabajo. La META 5 es “promover la participación de la sociedad en la conservación de la biodiversidad y fomentar su concienciación y compromiso”, y dentro de ella, el primer objetivo es “promover la custodia del territorio para la conservación de la biodiversidad”. Para el desarrollo del mismo se detallan 5 acciones: registro de entidades y formas de gestión, promoción de acuerdos de custodia en terrenos de titularidad estatal, promoción de la custodia del territorio, desarrollo de criterios de buenas prácticas, modelos de acuerdos y modelos de seguimiento y fomento de la responsabilidad social de la empresa a través de la custodia del territorio.